卡洛斯在王宫书房召开了一次小型会议。与会者只有四个人：首相里贝罗、财政大臣费雷拉、海军参谋长科蒂尼奥，以及刚从伦敦赶回来的殖民大臣安东尼奥·德·塞尔帕·平托。没有记录员，没有秘书，门从里面锁上。
“远征舰队出发以后，帝国的决策体系需要调整。”卡洛斯开门见山，“目前的内阁会议制度是战前体制，每项重大决策都需要六部大臣全部到场，讨论、表决、记录、提交议会备案。
这个流程处理日常政务没问题，但处理跨大西洋的军事和外交行动，效率太低。从里斯本发一份内阁决议到里约，单程电报加上译码和呈递就要两到三天，如果前线指挥官等不及内阁开会，自行决断，事后又可能被议会追究越权。我们需要一个常设的最高协调机构，直接对国王负责，在国王授意下可以绕过内阁提前做出决策。”
里贝罗和费雷拉对视了一眼。他们两个都是在议会政治中浸淫了几十年的老手，立刻听出了这句话的含义。“陛下想设立一个类似枢密院的机构？”
“类似，但职能更集中。名称就叫王室枢密院。成员由国王直接任命，不经过议会表决。
枢密院在国王主持下负责协调帝国在全球范围内的防务、外交、殖民地事务和重大财政安排。日常政务仍然由内阁处理，但涉及跨领土军事行动、殖民地边界谈判、王室资产管理、与外国政府的秘密协议，这些事项由枢密院直接管辖，不列入内阁会议议程。”
“枢密院的成员包括哪些人？”
“首相和外交大臣——确保枢密院的决策与政府施政不脱节。财政大臣——所有涉及资金调拨和跨领土关税调整的决策需要财政大臣的专业意见。海军参谋长和陆军参谋总长——军事行动的调度必须由军方直接参与。殖民大臣——殖民地边界和资源开采权的事务需要专业评估。总人数不超过七人，我本人主持。
每次会议有纪要，不对外公开，锁进王室档案室。需要内阁执行的事项转成枢密院转呈公文的形式发给内阁秘书处，不标注具体讨论记录。”
“这个机构的法律基础在哪里？宪法并没有规定王室可以设立一个绕过内阁的决策机构。如果议会里的反对派提出质疑，我们怎么回应？”
“宪法也没有规定国王不能就帝国战略事务咨询一个专门委员会。王室枢密院不是行政机构，它不直接向地方政府发布政令，不直接征收税款，不直接任免地方官员。它的所有决策都通过国王签署的谕令转由内阁或军方执行。
法律上，它是国王的私人顾问团，与国王本人共享宪法赋予的王室特权。此外，佩德罗二世的委托授权文件签署以后，葡萄牙国王将兼任巴西帝国的摄政，届时王室枢密院可以同时以摄政事务顾问的身份介入巴西事务，而巴西宪法对摄政的顾问机制本来就没有明确的限制条款。这意味着枢密院在南大西洋另一侧的运作，从一开始就有了法理上的依据。”
费雷拉沉默了几秒，然后点了头。他担心的不是法律基础，法律基础可以后期补文件，他担心的是议会的预算审批权。如果枢密院要独立运作，就需要一笔不受议会控制的专项经费。这笔钱从哪儿来。
“王室财产局负责枢密院的日常经费。包括秘书处、电报通信、差旅费和档案管理。枢密院成员本身不额外领取薪酬，他们在内阁职位上的薪水已经由财政部发放。所以枢密院的额外开支非常有限，大约每年只需要几千米尔雷斯，折合不到一千五百英镑。王室金库完全负担得起。”
“我同意。”科蒂尼奥说，“远征巴西这种跨洋军事行动，不可能每调整一次航线就等内阁开一次会。海军需要一个直接对接国王的指挥链条。王室枢密院就是最合适的平台。”
“我也同意。”平托说，“非洲边界谈判和澳洲交换方案这类长期战略，跨越多个内阁任期，不适合放在内阁会议的日常议程里讨论。枢密院可以提供一个跨任期的战略连续性。”
里贝罗最后一个发言。他沉默了几秒，然后说：“王室枢密院的设立意味着一个根本性的转变——从此帝国的最高战略决策将不再依赖于内阁共识，而是依赖于国王本人的判断和枢密院内部的专业讨论。
这个转变本身没有问题，我从不怀疑陛下在战略判断上的能力，但它给后人留下的是一个不受议会制约的决策机制。如果后世的国王不具备陛下的判断力，这个机制仍然会继续运转。我同意设立枢密院，但我建议在章程里加一条：王室枢密院的成员名单和决策权限范围需在每次王位更替时由新国王重新确认。”
“可以。本条写入章程。君主更替时，新君主重新签署枢密院成员任命书和授权范围。”
卡洛斯站起来走到黑板前，拿起粉笔写了三条。
“王室枢密院章程草案，核心条款如下。第一条，王室枢密院是国王的最高战略咨询机构，直接对国王负责。第二条，王室枢密院负责协调帝国在全球范围内的防务、外交、殖民地事务、王室资产管理和重大财政安排。第三条，王室枢密院的成员由国王直接任命，总人数不超过七人。
首任成员：国王本人主持；首相恩内斯托·里贝罗；财政大臣若泽·迪亚斯·费雷拉；海军参谋长维托尔·雨果·科蒂尼奥；陆军参谋长达席尔瓦将军；殖民大臣安东尼奥·德·塞尔帕·平托；外交事务协调人——暂缺，待任命。
会议纪要锁入王室档案室，非经国王批准不得查阅。国王缺席时，由国王指定成员代行议事主持权。”
里贝罗在心里默数了一下。枢密院成员几乎涵盖了帝国所有关键领域的负责人，唯独缺一个，他抬头看向卡洛斯问：“外交事务协调人的空缺是因为，之前英国、德国和法国的接触都是由陛下亲自出面处理的。
如果将来需要跟奥斯曼或者荷兰方面做同样层级的私下交涉，枢密院里没有人能承担同类角色。”
“这个人必须不是内阁大臣。”卡洛斯说，“因为枢密院将来的很多外交行动会涉及秘密协议和私人承诺，内阁大臣本身受议会质询权的约束，不适合直接操作这类事务。
我会在远征结束以后从资深外交官中选一个合适的人选直接任命到枢密院，同时让他兼任王室财产局的外事代表。在这之前，外交事务协调由我直接处理。”
没有人再提问。卡洛斯放下粉笔，转过身来。“王室枢密院从今天起正式成立。远征巴西的后续战略调整——包括与英国和德国的秘密协议、远征舰队的行动节奏、以及佩德罗二世抵达里斯本以后的外交安排——全部由枢密院讨论决定。
内阁仍然负责国内日常政务，但远征期间的军事和外交决断不再提交内阁表决。散会以后，平托将非洲边界谈判的最新进展单独向枢密院做一次口头简报，费雷拉同步把巴西国债第一批收购的成交价格清单交给枢密院备案。”
四位大臣同时站了起来。费雷拉在合上账本之前停了一下。“陛下，刚才提到王室枢密院的年度经费——虽然总额不大，但通信费方面涉及跨洋加密电报，海事电报局的收费标准是按字计费，跨大西洋的密电每字约八米尔雷斯。
一年电报往来如果频繁，单通信费用就可能超过两千米尔雷斯。这笔开支不需要议会审议，但王室的电报账户上必须有明确的支付记录。臣建议单独为枢密院建立一个电报费对账账户，挂在王室财产局的名下走账。”
“挂在财产局的资产收益账户里，不必单列到政府往来账单里。电报费的对账每月给我一次数量概算。”卡洛斯说完，走向书房东侧的档案柜，取出一个印着王室狮徽的活页夹，将刚才在黑板上的章程草案夹入第一页。然后在封面用钢笔写下了这行字——“王室枢密院·首卷·1889年12月”。